清代臣对君的报告沿袭前明制度，用题本和奏本两种形式。题本是一种非常正式的报告，手续繁复，又很容易泄密。奏本手续相对来说简单很多，但也要做公文旅行，没有丝毫的机密可言。密折的关键所在便是这个“密”字，由皇上亲拆亲行，任何第三者都没有权利拆看，保密性相当强。密折制度实际上就是告密制度。本来告密这种事许多人都以之为耻，但在雍正帝麾下互相告密却是官员们本职工作的一部分。
雍正帝刚刚即位，便下了一道谕旨收缴前朝密折，密折逐步形成为了一种固定的文书制度。在雍正帝钦定的规章里，从缮折、装匣、传递、批阅、发回本人，再缴进宫中，都有一定的程序，是绝对不能乱来的。按照密折的内容，分别规定用素纸、黄纸、黄绫面纸、白绫面纸缮写，并且有统一规格的封套。密折必须由本人亲笔书写，加以封套、固封，装入特制的折匣中，锁上宫廷锁匠特制的铜锁，派专人送达。
给皇帝上密折不仅仅是一种特权，也更是一种荣誉。史料载，康熙年间密奏者只有百余人，而雍正朝却扩大到了一千一百多人，逐步扩大到各省督抚、藩、臬、提、镇等。在密折的内容上，较之以前，更为丰富了，上白军国重务、下至身边琐事无所不包。雍正朝的密折不但用来陈事，还用来荐人，最重要的是他们利用它商讨政务。臣下可以将拿不准的问题提出来，请皇帝裁夺；皇帝对不了解的或不懂得的问题，可以询问臣下。雍正朝的许多重大政事，如前述的摊丁入亩政策，就是在雍正与黄炳、李维钧等疆吏、中央九卿间通过密折反复筹商而最后定下来的。雍正帝授权官员越境奏事，可以越级监视，上下牵制。这种方法使雍正能够了解更多的情况，也使得为官者人人震慑，不敢轻蹈法网。同时，雍正帝也是很讲究官僚体制的，绝对不允许发生下级超越职权的情况。密折被用来讨论政事、决定政策，就使宫廷有了新的生命力。
密折制是雍正帝推行专制政治的有效手段之一，通过密折，皇帝可以直接处理庶务，强化其权力，也可以有效控制官员。密折制度牵涉到君臣间的权力分配，是官僚政治的重大改革。虽然奏折制只是一种文书制度，但它的影响却远超过了一般的官衙的置废。
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