地方制度改革之感想

地方制度改革之感想

现在流行关于行政之理论有两件呼叫得最响最高的，一件是所谓中央与地方之分权，一件是所谓行政效率。我以为这两件都不是什么有逻辑性的问题，在分解之后，或者问题先已不能存在，遑论他的答案？

现在的中国和帝政专制时代的中国一样是没有地方的。因为地方官吏都是任命于中央，即是在理论上，解免系于中央，这些地方官是对中央负责，不是对地方负责的。中国并没有民选的市长，如法德；没有民选的省长，如美国；没有民选的县参事会，如英国。所以在中国（至少在理论上）中央与“地方”之争仍是一家之事，并不真是中央与地方之争。譬如大唐天子调度不了他的河北山东节度使，只好对他们加官进禄，这却算不得分权于地方。如这样的事，本是所谓“割据”。这名词虽不好听只是事实可惜如此，也只是依事实定方案了。对付这样事实的方案是不能一概而论的，从最文的说起，先把中央的机能造得完善了，不怕他不来朝奉土。用句古典，所谓“远人不服则修文德以来之”。再就最粗的说，便是用兵力来纠正。用句古典，所谓“一条棍棒等身齐，打得来四百坐军州都姓赵”。在这两极端中间，自然还有无数的法子，而其适用与否则在乎当前之形势。不过，实际问题既是如此，而避此则谈中央与地方分权，似乎未必能弭此日之内祸罢？

说到增加行政效率，似乎也有把这口号看得过重的地方。行政的手续要快，这是谁也不能否认的，如现在的若干行政机关及法院之耽搁事件，真是荒谬到极度的。但整顿这些事自有对症的药，如裁汰无用的人，减少无用的转折，变更党政双管的制度，督责官厅及人员之负责，等等，不必因此并近代官署制之雏形而亦废止之，转向当年之幕府制复古去。现在地方制度中有两个大改革的趋势。一、所谓省府合署办公。二、县政府中废局设科。省府合署办公究竟有什么好处，我至今莫能知晓，其有害处则是想得到的。既合署了，则厅中有事要先商之于省府秘书厅，省府秘书长对于省长是亲近的，省长是容易听他的话的，因此各厅本有奉承省政府秘书厅意见的趋势，如再合署而各厅不能直发公文了，则秘书厅之指挥各厅长更要加甚。于是各厅皆不成其为厅，皆成省府之科。

有一次我以此一意询于一位亮节刚正的市长石衡青先生，他说：“岂但如此而已，合署之后，各厅（或局）不能直发公文，厅长（或局长）还要仰承省署（或市署）科长的鼻息，自身只是一个科员，哪够得上科长？”我对于他这话和对于他的对日意见一般的佩服！从此处看，可知此等改革，是极其根本的改革。不敢用当今的比喻，姑用明朝的比喻，好像把六部的权都集合在一个承宣太监身上一样。如此严重的改革，若徒因“行政效率”而起，真是小题大做了。不记得清末的事么？有的地方督抚同城，以致巡抚一无实权，当时主张行新政者，以此为诟病，于是废除之。又不记得官文、胡林翼的事吗？胡林翼是个极有才干的人，官文是个愚而好自用的人，只因官为总督，胡为巡抚，胡不得不用三分之二的精神去对付官文，三分之一乃是对付太平天国。现在开倒车者，似乎把这一类的经验都忘了，或者不知道。

至于废政府之各局，而县长可以自行派科长，也嫌有些笼统。夫县政府中之不该设财政公安两局，而此两局之长尤其不应由省政府直派，在中国这样简陋的地方情形之下，这是当然的。至于教育，本当是全省齐一的，而其行政性质又与普通民政不同，这一局是不便裁的。县长若是熟习民政的，则在教育上其势不能内行。县长所派的教育科长，平均来决不如教育厅所派的教育局长，因为县长之选此等人当然远不如教育厅长在行。一切局之废止，势使县长有包办之权，县长固不是可以垂拱而治的，然也不是可以包办而治的。

我以为目前地方政治之不济，与其归罪于制度，毋宁归罪于人选。省主席县长之人选若得当，在更好的制度下固然更好，在目前的制度下也还有很多事可做。若不得当，如一省之长永是由不能干城国家之武人充任，县长多是由护兵马弁无赖腐官为之，在现在的制度下固然好不了，在加权的制度下更容易把事弄坏，择人难而改制易，或者这就是现在不谈用人而注意在改制的原因罢？

老生不免常谈，话从远处说起。汉朝承袭秦朝的一个整整齐齐的行政系统，在地方制度上是很能划一的（此指郡县一部分说）。以郡统县，以中央统郡，虽设州刺史，以行监察权，州刺史却并不是个大官，不是郡守的上司。在天下乱时，邻郡兼并，不特州刺史大了，并且嫌刺史之名称不尊，于是设立了州牧。中央失权，州牧自辟掾属。这自辟掾属一件事本是要不得的，然以行政失了轨道既久，这样的风气，也就历魏晋而相沿成常规了。中央政府便加这样的地方官一个冠冕的名号，叫做“开府”。这不是在中央“开府作牧”的开府，而是在地方开府专征的开府。从此留下一个恶劣的封建式的幕府，制到了清末的督抚。不徒枉革了几场命，现在连知县也快要“开府”了。

“徒法不足以为政”，还是慎改制度，严求人选，何如？

（未刊稿，原收入《傅斯年全集》第五册，台北：联经出版公司，1980年出版，暂系于此）