南京国民政府《土地法》决而不行

南京国民政府《土地法》决而不行

南京国民政府于1930年6月30日明令公布由立法院起草通过的《土地法》，全文分为总则、土地登记、土地使用、土地税、土地征收，共计5编397条，条文繁琐冗长，有2.5万字，其中属于土地行政的条文占半数以上。

草拟者标榜土地法是“以总理主张为依据”，但从条文内容来看，却是严重地背离了孙中山的“平均地权”纲领和“耕者有其田”的精神。

土地所有权的问题是一切土地法的根本问题，它是反映统治者立法的阶级意志。该土地法第7条规定“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”明眼一看，全国土地属于“国民全体”是抽象的，而维护“私有土地”则是具体的。即保障地主阶级土地所有权不得侵犯，承认不耕者有其田、有大量的田和耕者无地是法律所允许的。所以全文中连“耕者有其田”的字样也没有。即使对于私有土地有一些限制，如附着的矿物等不得私有，超过“土地面积之最高额”将依法征收等等，充其量也只不过带有某些改良色彩而已。

《土地法》第177条规定，“地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五”。“出租人不得预收地租，并不得收取押租”等等。似乎体现了孙中山关于二五减租原则，保护佃农利益的主张。但是土地法没有关于佃农地位和权利的规定，在佃农无权过问地租额，难以确定耕地正产物收获总额的情况下，是不可能真正实现375‰(即37.5%)的最高租额和抵制预租、押租的，更不可能阻止地主撤佃。

既使如此，土地法颁布也并不打算马上施行。该法第5条规定“本法之施行法另定之”;第6条规定“本法各编之施行日期及区域，分别以命令定之。”因而，一拖拖了5年，《土地法施行法》，经过两届立法院先后开会审议58次，才于1935年5月公布。但还不能立即施行，还要有“施行日期及区域”的具体命令才能执行。

此时，蒋介石在《对于解决土地问题意见》的通电中，强调“今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持。统计全国人口与土地之分配，尚属地浮于人。不苦人不得地，惟苦地不整理”。声称“中正对于土地政策，认为经营及整理问题，实更急于分配问题”。并三申五令“承认业主地权，保持目前农村秩序”。(《地政月刊》第1卷第11期，1933年11月)南京国民政府的有关部门则围绕土地法中的一些规定在相互扯皮，财政部门和地政部门之间，曾发生“地籍整理”与“土地陈报”之争，“废止田赋改征地价税”之争，当年财政部长孔祥熙是最怕“土地改革”，一听地政整理，就以财政和田赋中的问题作挡箭牌，阻挠改征地价税，从中央到地方吵个不休。土地法尚未付诸实施，有的立法委员和政府官员索性提出：“对于私有地最高面积之限制，应予删除”;“关于地租最高额之规定，应予删出”等等。所以在1936年喧闹一场的“土地法修改原则”的争议中，竟连孙中山曾经一再强调的地价税应采取累进税率的原则，国民党中央都通不过，也就可见一斑了。修正的土地法尚未颁布，七七事变爆发而又被搁置下了。

事实上，从《土地法》公布到七七事变前的七年中，土地法决而未行，农村地权日益集中，据国民党农村复兴委员会1933—1934年对陕豫苏浙粤桂6省调查推算，3.5%的地主占45.8%的耕地，6.4%的富农占18%的耕地，19.6%的中农占17.8%的耕地，而70.5%的贫雇农仅占有18.4%的耕地。如河北新河县团里村在1930—1934年间，无地者由8户增为13户，有地1—10亩的由30户增为53户，10—20亩的由69户减为63户，20—40亩的由84户减为68户，40—80亩的由50户减为42户，80—100亩的8户无增减，100亩以上的由1户增为3户。再看江苏丹阳县，在1930年前自耕农占45%到1936年下降为30%，半自耕农由40%下降为35%，而佃农则由15%上升为35%。地租额普遍在50%左右，有的甚至高达80%，严重侵占佃农的必要劳动量，而且押租日益加重，预租更加盛行。

抗日战争期间，国民党中央曾先后通过《战时土地政策案》(1938年3月)和《土地政策战时实施纲要》(1941年12月)，起了一些积极影响。但是无法制止大发国难财的军阀官僚、地主豪绅、买办富商等抢购地产、重租盘剥的狂潮。据1944年统计，大后方的川康滇黔甘陕宁新等省占人口不到3%的地主竟占有60%的耕地，重庆占人口2%的地主占有95.6%的土地。土地关系更加恶化，农业生产严重萎缩，农民无力抵御灾害。1944年四川灾民达2000万，陕西300万，鄂北300万，河南在水旱虫汤(恩伯)“四害”下，饿死300万人，流离他乡有300万人，濒于死亡边缘等待救济的有1500万人。怨声载道，社会动荡。1945年5月召开的国民党“六大”，在政治报告决议案中也不得不承认：“自(民国)19年公布土地法及24年公布施行法，迄今已及10年，多未见诸实施，此次总报告亦略未述及。此国家制定有关民生之大法诚应迅予切实执行，不容再事延缓。”

抗战胜利，迫于形势，南京国民政府于1946年4月29日修正公布土地法，计5编25章247条，比起旧土地法条文有所精简，内容有所进步，注意地权调整，设法扶植自耕农，鼓励垦殖公有土地，地价税由比例税改为累进税等等，而且同日公布修正的土地法施行法。但是，万变不离其宗，“土地私有之铁则”不变，“为政不得罪于巨室”的原则不变，仍是继续维护地主阶级权益的立场基本不变，“甚至比较缓和得许多的限田办法，在政务会议中还有人反对，认为不宜如此得罪地主，失掉地主对于政府的拥护”。

结果土地法修正公布还是一张空头支票，又一次丧失了解决土地问题的大好进机，亿万人民由失望、愤怒到武装反抗，南京国民政府终究咎由自取，被人民大革命的浪潮席卷而去。踞促台湾一隅的国民党人回顾大陆失败的最大原因，“就是因为没有能够彻底实行土地改革”。从而“铭记大陆的惨痛经验，锐意改进土地制度。”