南京国民政府的“党治”

南京国民政府的“党治”

孙中山生前，国民党尚未掌控全国政权。从国民党改组到北伐攻占武昌、南京这段时间里，国共两党还在合作。因此，他的“党治”还是理想，没有具体的制度设计，更谈不上实际的制度操作。这个任务，由在南京建立掌控国民党中央权力的蒋介石、胡汉民完成。

早在1926年8月14日，北伐尚在进行之时，蒋介石在长沙作《党员的责任和地位与组织纪律之重要》讲演，就开始解说孙中山所倡导的“党治”：

我们的政府是由党产生出来的，党是政府的一个灵魂，政府完全要党来指导，要党员来拥护、辅助，才能施行我们党的政纲，发挥我们党的效力，所以我们的党与政府，是相连的，不能分开的！从前军阀的政府是压迫民众压迫我们党的，我们认他是敌人，他与我们的关系、利害，统统相反，我们要想种种方法反对他、破坏他、打倒他；现在的政府，是我们党的政府，也就是我们自己的政府，我们的党命令政府、指挥政府，政府才能发生效力，照党的主义政策去实行。如果党员不明白这个政府是党的政府，与政府始终立在反对地位，政府一举一动，我们都要反对。我们党的效力就完全失掉了！我们党的力量怎样才能强固敏捷？必须政府完全听党的命令，照党的政纲做去，党员却也不可掣政府的肘，这一点，每一个党员都要留心记着的，从前有许多党员不明白，他以为党既立在监督政府的地位，党员对于政府就可以反对，却不知“以党治国”这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策，决定了政治方案，交给政府去实行，党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关，所以党对于政府有辅导扶助之必要，我们能够辅助政府，党才发生效力！党与政府要很密切地配合团结起来分工合作，党才可以达到治国的目的，所以请各位不要误解“政府同党的地位”。须知凡事于政府有利，于党也有利，于政府有害，于党也有害，政府失败，党也失败。政府同党是革命政权的表里两面，是密切联系而不可分开的！

“政府由党产生”，“政府是党的政府”，“政府必须完全听党的命令”，党“透过政府做发号施令的机关”，这就是南京国民政府成立前蒋氏“以党治国”的党治。

国共合作破裂，国民党“清党”反共，一党独大。1928年4月18日，蒋介石、胡汉民两派联合，在南京成立国民政府。“党治”通过国民党元老胡汉民的阐释，进入中国的实际政治生活。

胡汉民长期追随孙中山，是孙中山三民主义、五权宪法的解说人。早在1927年5月，他在双五节纪念会的讲演，用“以党救国、以党建国、以党治国”来概括孙中山所倡导的党治。他认为，只有国民党才能挑起救国建国治国的重担。“救国建国治国的大业简直是舍国民党其谁。……在军政训政两个期间，本来人民应操的权柄，须由国民党暂时代操，并须只让国民党一党来代操，一切思想，行为，组织，都是要统一的。这两个时期，不能容许多党来合治，是要唯一的自己担任的。”

南京国民政府成立后，胡汉民、孙科向国民党中央提出训政大纲提案。在提出提案的同时，胡氏还发表《训政大纲提案说明书》，系统阐述“党治”方案。说明书分两部分：

一为“原则上之说明”。有四点：（1）军政结束转入训政，国民党必须挑起训政重任。（2）训政要旨八个字：“以党建国，以党治国。”“于建国治国之过程中，本党始终以政权之褓母自任。”以党的力量，“扫除革命之障碍”，“造成真实之统一”，“负起训政之全责”。（3）训政党治，“就党与政府之关系言，党必求有其完固之重心，政府必求其有适宜之组织；就权与能之关系言，党为训政之发动者，须有发动训政之全权，政府为训政之执行者，须有执行训政之全责；就党与政府二者在训政时期中与人民之关系言，则党之目的在以政权逐步授诸全国之民众，政府之目的在于逐步受国民全体直接之指挥与监督。此三者为训政时期建国制度上必须周顾之根本原则，缺一不可”。这是大纲“分别规定政治会议与国民政府之纲领”的原因。（4）“训政之目的，在于宪政之完成”，而“宪政必恃训政为阶梯”。五权宪法是建国的制度。国民党的责任“在于培植五权之基础而期其最后之完成”。

二为“制度上之说明”。要点有五：（1）“政治会议，为全国训政之发动与指导机关”，因此，“政治会议，对于党为其隶属机关，但非处理党务之机关，对于政府为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身机关之一，换言之，政治会议，实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府间唯一之连锁”。“政治会议，在发动政治根本方案上，对党负责，而非在党以外也，国民政府，在执行政治方案上，对政治会议负责，但法理上仍为国家最高机关。”一句话，党在国上，国在党下。这就是“党国”的内涵。（2）国民政府组织按五权制度建构。政治会议与国民政府五院“连锁相通”，“国民政府常务委员为政治会议之当然委员”。五院分立，“以五院委员为政府委员，以政府常务委员五人分任五院之主席，合五院之组织而总称之为国民政府，政府常务委员五人中，指定一人为政府主席，政府主席除对外为国家代表外，其权力地位莫不与其他常务委员同”。（3）因国家行政计划与政策“必须立法、行政两院交互决议与执行，故于立法院设置分组委员会，于行政院各部，则予以出席立法院及其分组委员会之权”。（4）司法行政与司法审判“宜分不宜合”，为使司法审判独立，“以司法部掌司法行政事务，而以司法院掌理独立审判之全责”。（5）考试院、监察院职在铨考、监察政府人员。

司法独立是民主法治的重要内容。作为日本法政大学法政速成科毕业生，胡汉民应该知道，也当然知道司法独立在民主国家的作用和重要性。但是，在他的党治方案中，你能看到这种作用和重要性吗？司法院院长居正也是日本法政大学法政速成科毕业生，他撰写发表《司法党化问题》，直接把广州政府时代的司法党化推向全国。他说：“‘司法党化’一个新名词出世以后，有些人便色然喜像是得到了奇货一般，有些人却又蹙然忧像是危险世界将要到来，露出不可终日的样子。其实都是大惊小怪。在‘以党治国’一个大原则统治着的国家，‘司法党化’应该视作‘家常便饭’。在那里，一切政治制度都应该党化，特别是在训政时期，新社会思想尚待扶植，而旧思想却反动堪虞。如果不把一切政治制度都党化了，便无异自己解除武装，任敌人袭击。何况司法是国家生存之保障、社会秩序之前卫。如果不把它党化了，换言之，如果尚容许旧社会意识偷藏潜伏于自己司法系统当中，那就无异容许敌方遣派的奸细加入自己卫队的营幕里，这是何等一个自杀政策。”他认为，“司法党化”是不成问题的，成问题的是怎样才叫作“司法党化”。按他的见解，司法党化必须包含以下两个意义：一、主观方面：司法干部人员一律党化；二、客观方面：“适用法律之际必须注意于党义之运用”。他解释说，司法干部人员专指各级法院的推检。所谓司法干部人员一律党化，是指推检不一定都由有国民党党证的人来担任，而是要从“明了而且笃行党义的人民中”去选任。要他们都有三民主义的社会意识。“质言之，司法党化并不是司法‘党人化’，乃是司法‘党义化’。”“三民主义国家，要求每一个法官对于三民主义法律哲学都有充分的认识，然后可以拿党义充分地运用到裁判上。”他们能够做到：

（一）法律所未规定之外，应当运用党义来补充它；

（二）法律规定太抽象空洞而不能解决实际的具体问题时，应当拿党义去充实它们的内容，在党义所明定的界限上，装置法律之具体形态；

（三）法律已经僵化之处，应该拿党义把它活用起来；

（四）法律与实际社会生活明显地表现矛盾而又没有别的法律可据用时，可以根据一定之党义宣布该法律无效。

这就是居正所要的司法党化。它是党国一体、以党治国理论的逻辑结果。这种“党化”，“化”到台湾，“化”到21世纪的今天。

胡汉民训政大纲是一个全面实施孙中山党治理念的纲领。1928年10月3日，国民党中央常务会议通过这个《训政纲领》。《训政纲领》共六条，主要内容是：（1）训政时期由国民党的党代会代表国民大会领导国民行使政权，党代会闭会期间，政权托付国民党中执委执行；（2）国民党“训练”国民学会行使选举、罢免、创制、复决四项政权，国民政府则总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权；（3）国民党中央政治会议指导监督国民政府重大国务的施行，修改解释国民政府组织法。国民党的“党治”，通过《训政纲领》进入实际运作。